عدم صلاحية الوزير المستقيل إصدار قرار غير إداري في فترة تصريف الأعمال

أبطل مجلس شورى الدولة تنفيذ القرار الصادر عن وزير الاتصالات في حكومة تصريف الأعمال نقولا صحناوي رقم 632/1 الصادر بتاريخ 11/9/2013 والمتعلق بتوفير معدات الاتصالات وإدخالها الى الأراضي اللبنانية عبر إذن تعطيه الهيئة المنظمة للاتصالات وفقاً لنظام الموافقة على المعدات، وإبلاغ قرار وقف التنفيذ والإبطال الى السلطات المعنية، وتضمين الدولة الرسوم والنفقات كافة.
وجاء في حيثيات القرار الإعدادي الذي حمل الرقم 14/2013-2014 تاريخ 10/10/2012 والمذيل بتوقيع كل من رئيس الهيئة الحاكمة القاضي شكري صادر والمستشارين ريتا كرم قزي وطارق المجذوب:
إن مجلس شورى الدولة، وبعد الاطلاع على ملف المراجعة وعلى تقرير المستشار المقرر ومطالعة الحكومة، وبعد المذاكرة حسب الأصول،
بما أن المستدعي الدكتور عبد المنعم يوسف تقدم بواسطة وكيله القانوني بتاريخ 1/10/2013 بمراجعة سجلت لدى قلم هذا المجلس تحت رقم 19121/2013 يطلب فيها وقف تنفيذ وإبطال القرار رقم 632/1 الصادر بتاريخ 11/9/2013 عن وزير الاتصالات المتعلق بتوفير معدات الاتصالات وإدخالها الى الأراضي اللبنانية عبر إذن تعطيه الهيئة المنظمة للاتصالات وفقاً لنظام الموافقة على المعدات، وإبلاغ قرار وقف التنفيذ والإبطال الى السلطات المعنية، وتضمين الدولة الرسوم والنفقات كافة.
وبما أن المستدعي يعرض بأنه على الرغم من صلاحية وزير الاتصالات بإعطاء تراخيص لاستيراد وبيع وتركيب وصيانة الأجهزة المستعملة لتأمين بعض الخدمات في مجال المواصلات السلكية واللاسلكية وصلاحية المديرية العامة للاستثمار والصيانة في إصدار تراخيص استيراد معدات الاتصالات، صدر القرار المطعون فيه، وأنه بتاريخ 8/2/2007 كان قد صدر المرسوم النافذ حكماً رقم (1) بتعيين رئيس وأعضاء الهيئة المنظمة للاتصالات لمدة خمس سنوات غير قابلة للتجديد أو التمديد، وبتاريخ 17/7/2013 كان قد صدر المرسوم رقم 4226 الذي قبلت بموجبه استقالة رئيس الهيئة الذي حل محله الدكتور عماد حب الله في رئاسة الهيئة وفقاً لقانون الاتصالات، وأنه فور انتهاء ولايتهم غادر الأعضاء الثلاثة، محاسن عجم وباتريك عيد ومروان متى، أما الدكتور عماد حب الله فاستمر في عمله كرئيس للهيئة بالإنابة على الرغم من الحظر القانوني، الأمر الذي حمل وزير الاتصالات على استشارة هيئة التشريع والاستشارات في وزارة العدل في المسألة فجاء رأي الهيئة بتاريخ 21/1/2013 ليذكر نص المادة 6 من قانون الاتصالات رقم 431/2002 والمادة الأولى من المرسوم رقم 14264/2005 التي تمنع التجديد أو التمديد لرئيس وأعضاء الهيئة، وقرار مجلس شورى الدولة رقم 705/2010 -2011 تاريخ 24/5/2011 الذي اعتبر أن صلاحية الهيئة علقت بموجب المادة 51 من قانون الاتصالات.
وبما أن المستدعي يدلي بأن له، كمدير عام للاستثمار والصيانة في وزارة الاتصالات، له الصفة والمصلحة للطعن بقرار وزير الاتصالات الرامي الى نزع صلاحيات المديرية العامة للاستثمار والصيانة وإعطائها الى الهيئة المنظمة للاتصالات التي لم تعد موجودة منذ العام 2012 مع ما يشكله ذلك من ضياع للمال العام ولأن المدير العام مسؤول وظيفياً وشخصياً عن استيفاء الرسوم التي تفرض على التراخيص بالاستيراد. ولأن المستدعي ليس شخصاً عادياً بل هو موظف عام في أعلى الهرم في وزارة الاتصالات وهو مسؤول عن حسن سير العمل في هذا المرفق العام ويرمي من خلال المراجعة الى حماية مبدأ المشروعية والمحافظة على المال العام وتجنيب نفسه المساءلة القانونية مدنياً وجزائياً وتأديبياً.
وبما أن المستدعي يدلي بأن القرار المطعون فيه مشوب بالعيوب الأربعة المنصوص عليها في المادة 108 من نظام مجلس شورى الدولة، وهو مستوجب الإبطال للأسباب التالية:
عدم صلاحية وزير الاتصالات لإصداره في فترة تصريف الاأعمال لكونه عضواً في حكومة مستقيلة ويخضع لمبدأ تصريف الأعمال الذي نصت عليه المادة 64 من الدستور بمعناه الضيق.
مخالفة النصوص القانونية والتنظيمية ذات الصلة ولا سيما المواد 191 و251 و252 و253 من المرسوم الاشتراعي رقم 126/1959، والمادة 3 من المرسوم الاشتراعي رقم 3033/1992، والمادة 2 و5 من المرسوم رقم 377/1989.
مخالفة أحكام المادة 51 من القانون رقم 431/2002 والمرسوم الاشتراعي رقم 126/59 ومرسم التعرف رقم 3033/92، ما يلحق الضرر بالمال العام. لأن القرار يؤدي الى التوقف عن إصدار التراخيص بالاستيراد وبالتالي التوقف عن الاستمرار في استيفاء وجباية الرسوم المرتبطة بها.
لأنه مبني على القرار رقم 5/2009 غير النافذ والصادر عن الهيئة المنظمة للاتصالات والذي كانت الهيئة المذكورة قد أصدرته بتاريخ 18/3/2009 ومن ثم بتاريخ 1/7/2009 اتخذت القرار رقم 10/2009 بتأجيل البدء بتطبيق نظام الموافقات.
وأنه يقتضي وقف تنفيذ القرار المطعن فيه وتطبيق الأصول الموجزة لاستيفاء شروط المادة 77 والمادة 102 من نظام المجلس لأن مخالفات كثيرة تشوبه ويضر بالمال العام ضرراً لا يعوض.
وبما أن المستدعى ضدها تقدمت بتاريخ 8/10/2013 بلائحة جوابية طلبت فيها رد طلب وقف التنفيذ ورد المراجعة لعدم توفر صفة مصلحة المستدعي واستطراداً لعدم قابلية القرار للطعن أو رد المراجعة في الشكل إذا ما تبين أنها وردت خارج المهلة القانونية أو جاءت غير مستوفية لكافة شروطها الشكلية.
وبما أن المستدعى ضدها أدلت بأن المراجعة مستوجبة الرد للأسباب التالية:
ـ لانتقاء صفة ومصلحة المستدعي للتقدم بها على اعتبار أن المستدعي هو موظف في وزارة الاتصالات وأنه سنداً للمادة 14 من المرسوم الاشتراعي 112/59 لا يحق له الطعن بالأوامر أو بالقرارات التنظيمية التي تصدر عن رئيسه أمام القضاء لأي سبب كان وإن حقه محصوراً فقط في لفت نظر رئيسه خطياً في حال كانت الأوامر والتعليمات مخالفة للقانون بصورة صريحة وواضحة، وإذا أصر الرئيس وأكد عليها خطياً أصبح الموظف مُلزماً بتنفيذها.
هذا بالإضافة الى أن مبدأ حسن سير المرفق العام واستمراريته ومبدأ استقرار المعاملات الإدارية وموجب توخي الموظف في عمله المصلحة العامة والسهر على تطبيق القوانين والأنظمة النافذة من دون أي تجاوز أو مخالفة أو إهمال وإن حق الموظف في الطعن بقرارات رئيسه محصور في القرارات الفردية التي تطاله شخصياً في ماله أو موقعه القانوني أو حقوقه الناتجة عن الوظيفة أو القرارات التأديبية التي تصدر بحقه، الأمر غير المتوفر في المراجعة الحاضرة باعتبار أن القرار المطعون فيه يدخل في عداد القرارات التنظيمية التي ليس للمستدعي الصفة والمصلحة للطعن بها.
ـ لعدم قابلية القرار المطعون فيه رقم 623/1 تاريخ 11/9/2013 للطعن باعتباره قراراً تأكيدياً للقرار رقم 5/2009 تاريخ 18/3/2009 الصادر عن الهيئة المنظمة للاتصالات والمتضمن تنظيم الموافقة على المعدات المبني على أحكام المواد 22 و23 من قانون الاتصالات رقم 431/2002. ذلك أن القرار التأكيدي ليس من شأنه أن ينتج أي مفاعيل قانونية أو يغير في الأوضاع القانونية القائمة وليس من شأنه بالتالي إحياء مهلة الطعن بالقرار الأساسي.
ـ في حال تبين أنها واردة خارج المهلة القانونية أو جاءت غير مستوفية لكافة شروطها الشكلية المحددة في المادة 73 من نظام هذا المجلس.
ـ يقتضي رد طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه لعدم توفر الشروط المنصوص عليها في المادة 77 من نظام هذا المجلس بسبب عدم صفة ومصلحة المستدعي للتقدم بالمراجعة الحاضرة وعدم قابلية القرار المطعون فيه للطعن باعتباره قراراً تأكيدياً للقرار رقم 5/2009 تاريخ 18/3/2009 الصادر عن الهيئة المنظمة للاتصالات. ولأن القرار المطعون فيه الذي صدر بالاستناد له ولقانون الاتصالات جاء مبنياً على أحكام تشريعية واضحة وصريحة تولي صلاحية إعطاء تراخيص وتصاريخ وأوذنات إدخال معدات الاتصالات الى الأراضي اللبنانية الى الهيئة المنظمة للاتصالات باعتبار أن الهيئة هي صاحبة الصلاحية في إعطاء تراخيص للشركات التي تمتهن الاتصالات. ولأن وزير الاتصالات المستقيل يحق له إصدار جميع أنواع القرارات الإدارية التي لا ترتب أي نتائج مالية على خزينة الدولة. ولأن القرار المطعون فيه تمت استشارة هذا المجلس بشأنه وقد أبدى المجلس رأيه بالقرار المذكور بموجب استشارته رقم 433/2012 ـ 2013 تاريخ 4/9/2013. هذا مع العلم أن مبدأ تفويض الصلاحيات هو مبدأ مقبول في القانون الإداري ومعتمد بشكل واسع في الإدارات العامة والمؤسسات العامة.
وبما أنه بتاريخ 8/10/2013 تقدمت المستدعى ضدها بلائحة جوابية أبرزت فيها مطالعة الإدارة ـ وزارة الاتصالات رقم 168/1/ وتاريخ 8/10/2013 بعد أن تبنت مضمونها والتي جاء فيها ما يلي:
ـ إنه بعد صدور قانون الاتصالات رقم 431/2002 وبناء على مادته 23 أصدرت الهيئة المنظمة للاتصالات نظام الموافقة على المعدات رقم 5/2009 بعد استشارة مجلس شورى الدولة الذي وافق على النظام المذكور بموجب الرأي رقم 37/2008 ـ 2009 وأن دخوله حيز التنفيذ كان ينتظر خطوة عملية تتمثل بإبلاغ إدارة الجمارك به من قبل وزير الاتصالات وليس صدور مرسوم في مجلس الوزراء. وأنه بنتيجة النقص الحاد في الوظائف في وزارة الاتصالات وتأخر معاملات المواطنين كان وزير الاتصالات يعمد الى توقيع البيانات الجمركية بسبب الشكاوى التي ترده. وقد أبدت الهيئة المنظمة للاتصالات استعدادها لممارسة هذه الصلاحية المقررة لها في القانون لا سيما أن العنصر البشري متوفر فيها وأن البدلات التي ستستوفيها الهيئة عن طلبات الترخيص والموافقات المسبقة على معدات الاتصالات تشكل مصدراً من مصادر تمويل الهيئة والتي يحول الفائض فيها الى حساب الخزينة العام كل ثلاثة أشهر عملاً بالمادة 11 من قانون الاتصالات.
ـ إنه بعد استشارة مجلس شورى الدولة بالرأي رقم 433/2012 ـ 2013 تاريخ 4/9/2013 صدر القرار المطعون فيه مستنداً الى الرأي المذكور والى قانون الاتصالات، لا سيما أن القرارات التي كانت قد صدرت عن مجلس شورى الدولة كانت تتعلق بالتراخيص باستعمال ترددات وبالتراخيص لشركات نقل المعلومات، وهي تراخيص لم تصدر الأنظمة المتعلقة بها بعد ولم تُحل الى مجلس شورى الدولة بخلاف نظام الموافقة على المعدات التي صدر ونشر في الجريدة الرسمية بعد موافقة المجلس عليه.
ـ إن مصلحة المستدعي للطعن بقرار وزير الاتصالات منتفية لأن وضع الموظف هو وضع نظامي ولعدم وجود نظرية التملك الوظيفي في التشريع اللبناني ولأن ليس للموظف أي مصلحة للطعن بنص تنظيمي يتعلق بالمرفق العام، ولأن القرارات التنظيمية تتمتع بالقوة الإلزامية والتنفيذية إزاء الموظفين وهم ملزمون باحترامها، ما لم تتضمن أحكاماً تستهدفه في حقوقه الوظيفية الشخصية ومنافعه المالية المكتسبة، وذلك تأميناً لمبدأ التسلسلية داخل الوظيفة العامة، ولأن المستدعي ليس متضرراً بصفته الشخصية من القرار المطعون فيه.
وإن شروط المادة 77 غير متوفرة لأن الضرر المدعى به ليس متوفراً لأن حماية مبدأ الشرعية والمحافظة على المال العام تقع على عاتق الوزير بموجب المادة 66 من الدستور، ولأن المراجعة لا ترتكز الى أسباب جدية هامة.
بناء على ما تقدم،
في طلب وقف التنفيذ:
بما أن المستدعي يطلب وقف تنفيذ قرار وزير الاتصالات رقم 623/1 تاريخ 11/9/2013 المتعلق بتوفير معدات الاتصالات وإدخالها الى الأراضي اللبنانية عبر إذن تعطيه الهيئة المنظمة للاتصالات وفقاً لنظام الموافقة على المعدات.
وبما أن المادة 77 من نظام مجلس شورى الدولة نصت على أنه لهذا المجلس أن يقرر وقف تنفيذ القرار المطعون فيه إذا تبين بأن التنفيذ من شأنه أن يلحق بالمستدعي ضرراً بليغاً وأن المراجعة تستند الى أسباب جدية هامة.
وبما أنه يتبين من الملف بحالته الراهنة بأن الشروط المطلوبة لوقف التنفيذ متوفرة في المراجعة الحاضرة لذلك: يقرر بالإجماع: وقف تنفيذ القرار المطعون فيه لمدة شهر واحد من تاريخ صدور هذا القرار.